美国城市化的新趋势及对中国新型城镇化的启示
作者姓名：张婷麟1,2,3,4，孙斌栋1,2,3,4，
作者机构：1. 华东师范大学中国行政区划研究中心，上海 200241
2. 崇明生态研究院，上海 202162
3. 华东师范大学城市与区域科学学院，上海 200241
4. 华东师范大学未来城市实验室，上海 200241
发表刊物：《城市发展研究》
引用格式：张婷麟, 孙斌栋. 美国城市化的新趋势及对中国新型城镇化的启示[J]. 城市发展研究, 2018, 25(6), 17-22.
摘要：美国的都市区化，反映了20世纪城市发展过程中不同于传统城市化的新规律。这一过程的主要特点是人口向都市区集中，都市区郊区化和多中心化；后期人口向中心城市回流。当前我国的城镇人口比重已经过半，正处于传统城市化向新型城镇化转型的关键节点，借鉴美国经验，都市区化是必然选择。都市区和城市群要发挥对人口的空间集聚和引领作用，都市区向更有效率的多中心空间模式转型。同时中心城市要避免功能空心化，促进产业结构调整和转型升级，引导和郊区之间良性互动，最终实现都市区整体繁荣。
城市化是社会经济的产物，也会反过来影响社会经济发展，适宜的城市化空间战略有利于资源的组织，促进国家和区域繁荣，是国家发展战略的重要组成部分。作为发达国家的典范，美国城市化受到市场经济强烈的影响，外来干预较少，因此对其他国家的发展具有原型意义；此外，同样作为大国，美国城市化实践对中国城镇化尤其具有示范意义。随着我国城镇人口超过总人口的一半，根据发达国家的实践经验，中国已走过传统城市化阶段，正迈向新型城镇化时期，国家新型城镇化战略的出台正式拉开了新型城镇化的大幕。在这个城市化进程的重要节点上，我们亟需总结发达国家尤其是美国城市化的发展经验，完善城市化理论，顺应城市发展规律，前瞻地确定未来我国城市化道路的基本方向，这对于整个国民经济的发展具有重要的现实意义。
一、美国城市化的三个阶段
美国城市化的空间发展在经历了中心城市集聚和郊区化扩散之后，显示出回流中心城市的新趋势。在经历这种集聚、扩散、再集聚的多重反复之后，美国城市化逐渐进入到都市区化的成熟阶段，达到了城市地域空间组织的优化，极大地推动了美国经济发展。
1920年前是美国的传统城市化阶段。在这一时期，工业革命带动城市化，使得城市人口不断集聚并成为经济发展主要的空间载体。传统城市化阶段主要以向中心城市集聚为主要特点，这是后面几十年美国都市区形成的重要前提。
1920年至1970年是美国的新型城市化时期。这一时期美国城市人口超过50%，标志着其正式成为一个城市化国家。伴随着高度集聚的城市发展，城市的集聚成本逐渐超过集聚收益，环境污染、交通拥堵、住房紧缺、社会安全等“城市病”开始凸显，迫使美国将目光投向开阔的郊区；同时，交通技术的发展，尤其是小汽车的普及，为居住和就业重心向郊区迁移提供了可能。这一阶段主要以去中心化为主，郊区基础设施日渐完善，开始部分取代中心城市功能，在经济上逐渐摆脱了对中心城市的依赖。传统的城市概念已不足以描述这种新的地域发展，大都市区的概念在这一时期出现，且逐渐替代“城市”成为美国的最主要的空间载体。
1970年，在大都市区内部，郊区人口正式超过中心城市人口。大都市区的郊区快速发展，逐渐出现了众多的就业中心，基本形成了多中心的大都市空间组织模式；但局部出现的一些新趋势也引发了广泛的关注，一方面，郊区非中心区域的增长显著，甚至超越中心增长，多中心的城市结构是否正在逐步让步给蔓延模式，美国的大都市区是否正在走向“一般分散化”（generalized dispersal），存在不少争论。另一方面，随着城市中心复兴计划的进行，环境治理水平的提高，公共交通的改善和燃油成本的上升，中心城市人口增速开始超过郊区，人口比重也开始回升，人口向中心城市回流（back to the city）初露端倪。
二、都市区化：美国新型城市化的主要特征和新趋势
2.1 在全局尺度上，美国人口向都市区集中
自1920年代美国进入新型城市化时期以来，都市区化成为美国城市化的主要趋势。1910年，仅有不到1/3（28.3%）的人口居住在都市区，然而到了1960年，都市区已经拥有超过一半（55.6%）的人口，2010年这一比例更是达到了83.7%（图1）。同时，大都市区之间依靠高速公路彼此连接，形成了数个大都市区的复合体，即大城市群（大都市连绵带）。很多学者认为，大城市群是美国乃至世界未来城市化的发展方向。目前学术界公认的美国大城市群有3个（以纽约为中心的BosWash大城市群，中西部环绕五大湖地区以芝加哥为核心的ChiPitts大城市群，美国西海岸以旧金山和洛杉矶两大都市区为主体的SanSan大城市群）, 这三个大城市群容纳了美国总人口的一半。
图1 美国人口在不同统计区分布的历史演化
来源：Demographic Trends in the 20th Century Census 2000 Special Reports；美国人口普查局2010年人口普查数据
2.2 都市区内部的郊区化，低密度蔓延与多中心化相伴随
美国都市区内部人口迁移的最大特征是郊区化即人口的去中心化。1930年代以后，中心城市的人口比重基本维持在30%左右的水平，而郊区依旧保持较快的增速，到1960年，郊区人口占比接近中心城区；1970年后，郊区人口比重超过中心城市；2000年以后，美国一半以上的人口住在都市区内部的郊区地带。郊区化现象也得到大部分文献的支持。一些城市案例研究发现，以都市区中心城市的主中心为原点，都市区人口密度梯度逐年变得平坦，即城市分散化趋势明显。人口郊区化进一步带动了就业郊区化，研究显示，美国大都市区大约只有24%的工作岗位位于距离CBD 5km的范围内；100个美国最大的都市区，中心区的就业比重从1960年的61%下降到2000年的34%。美国郊区化的快速发展，与交通技术的进步尤其是私人汽车的普及以及二战以来美国高速公路的建设分不开的，也与低技能劳动力的去中心化，白人的撤退，收入的提高，联邦政府倾向于郊区住房政策的实施，城市内部老旧住房的低收入化等因素密切相关。这种由传统集中城市化向郊区化转型的趋势是城市化发展到一定阶段的必然现象，20世纪中期后也在西欧和日本等发达国家出现，具有普遍的规律性。从成本收益的经济学分析来看，随着城市规模的扩张，交通拥堵、环境污染、地价上涨等问题逐渐凸显，城市适度分散发展以减少集聚不经济带来的负作用是符合经济规律的。
然而，在去中心化的趋势下，从中心城市分离的人口在郊区如何分布，是多中心集聚还是随机蔓延？抑或者两者相伴相生？对此学界也掀起了热烈的讨论。最初，郊区化的现实催生了大量多中心空间结构的案例研究，研究发现，从传统中心分离出来的经济活动并不是随机分散在城市外围，尤其是在大城市地区，到主中心的距离已经不能很好地解释就业的空间分布。郊区化带来了大量的人口、就业、资本和技术向郊区流动，并在郊区形成了较为完备的新都市——边缘城市（edge city）。但Gordon 和 Richardson（1996）对多中心趋势提出质疑，他们的研究发现，1970-1990年间，典型的多中心城市——洛杉矶，主中心和次中心均出现了衰退趋势。1990年洛杉矶的主中心和次中心就业岗位数仅占总就业的12%，即大部分的就业位于中心以外的区域，因此认为当时的洛杉矶城市空间结构已经超越了多中心 (beyond polycentricity)，蔓延(scatter)更加符合城市发展趋势。Lang 和 Lefurgy (2003)选择了美国13个都市区，发现3/4城市的出租办公楼都存在于高密度的城市中心或者低密度的“无界城市”（edgeless cities）；并且，除了纽约和芝加哥大都市区以外，其他11个大都市区“无界城市”（edgeless cities）即低密度蔓延区域的办公空间都要超过商业中心（down town）。
不过，折中的观点认为，多中心空间结构和蔓延同时存在。首先，不同都市区属性和发展阶段不同，空间结构也应存在异质性。研究发现，波特兰和费城倾向于明显的蔓延，而纽约和波士顿依然保持主中心发展的强大动力，洛杉矶和旧金山的次中心则变得越来越重要。其次，蔓延和多中心这两个特征可能在同一个城市伴随发生。Giuliano等(2007)发现，尽管确实存在洛杉矶就业蔓延化的证据，但同时新的次中心也在产生，这就意味着蔓延和多中心这两个过程可能是同时发生的，使得整体的就业率一直保持较为稳定的状态，而不是一者代替另一者的关系。此外，尽管快速的增长虽然更多发生在就业次中心之外，即存在蔓延的表现，但是通常位于就业次中心的周围，也就是说，虽然次中心在去中心化，但是似乎很明显的是，他们仍然继续决定经济空间区位的选择。
美国大都市区的空间结构演化实践，与区域空间结构演变理论是高度一致的。随着经济发展阶段的推进，区域空间结构会从低水平空间均衡发展到单中心增长极，随之集聚不经济的累积可能推动空间结构从单中心向多中心转变，并最终整体达到高水平的均衡状态。这一过程中，初始阶段和成熟阶段的均衡发展都可能会具有低密度蔓延的特征，但两者存在本质不同。尽管都市区内部的次中心在成熟阶段增长减缓，但对人口、就业的区位选择始终起着不可替代的作用。此外，多中心结构在都市区尺度上更有利于劳动生产率的提高已被稳健的研究所证实，在未来很长一段时间内可能仍然是城市区域空间结构的主导方向。
2.3 都市区内出现部分人群回流中心城市的新迹象
近些年来，大量媒体报道美国大都市区有着回城的趋势，甚至有一些宣称美国郊区化的时代可能正在结束。从都市区内中心城市和郊区人口增速变化来看（图2a），1950年以来郊区人口尽管一直保持增长，但是增速不断降低；中心城市的人口一直缓慢缩减，但在1980-1990年和2000-2010年间两度出现增长，并超过郊区化人口增速，美国“回城潮”初现端倪。这一结论与图1一致，中心城市人口比重在2000-2010年期间开始初显上升势头，一改1950年代以来不断下降的趋势。
来源：Demographic Trends in the 20th Century Census 2000 Special Reports；美国人口普查局2010年人口普查数据
不过，图1也显示，美国都市区的郊区人口比重仍然在上升，并且占全部人口的一半以上，因而说美国郊区化时代结束还为时尚早，还需要更长时间的观察。同时，单纯的集计层面的数据分析可能会对城市和郊区人口趋势有一个误导性的判断，对回城人口的结构性特征分析更有助于解释现象背后的本质。借助美国2012-2016年人口普查微观数据的分析显示（图2b-d）， 21-40岁的年轻人、受4年及以上高等教育的人、收入位于前20%的富人在中心城市的增长率要超过郊区，即年轻人、高学历者和高收入者是回城的主要人群。年轻人和高学历者向中心城市靠近更能享受城市中高技能劳动力的集聚带来的创新和高生产率，而富人的移动性更强，他们有权利根据偏好选择自己的居住地，而更少受到支付能力的制约。因此，这几类人群对市场经济的反应是敏感的，当他们发现中心城市重新具有正向的吸引力，便首先回流到中心城区。
已有文献的发现也印证了这一结构性分析的结论。通过对美国120个最大的都市区的人口增长分布研究发现，1980-2000年，美国大都市区的人口经历着去中心化，而2000-2010年间，中心城市的人口得到了快速的增长，尤其是白人、高收入者和高等教育者。年轻人和高等学历者相对于中老年人和低学历者更容易受到中心城市的零售、休闲、服务等便利性设施的影响而回城。同样，也有研究发现，在1980年，距离主中心越远的住房价格越高，而到了2010年，这一关系发生了逆转，越靠近主中心房价越高，高技能的劳动力重新倾向于靠近城市中心被认为是导致住房价格变化的主要原因。
都市区郊区化初期，中心城市功能空心化是普遍担忧。当前中心城市的重新崛起，与城市政府对城市中心区所付出的积极努力是分不开的。城市景观、人居环境大为改观，为知识密集型服务业的发展提供了保障。伴随着部分产业向郊区转移, 中心城市由以前的多产业、多功能的复合体,成功地实现转换和升级，日益成为信息交换、智力服务和经济决策的中心；其作为一个地区的中心地位非但没有受到削弱反而加强了，逐渐成为全球网络的重要节点，推动美国向全世界展示强大的文化影响力和话语权。相关调查数据支持这一判断，1990年纽约、洛杉矶和芝加哥三大都市区郊区公司53%的会计服务和71%的法律服务来自中心城市的相关事务所。
三、对我国新型城镇化道路的启示
我国当前正处于传统城市化向新型城镇化转型的关键节点，机动化和信息化飞速发展，中心城市与周边逐渐形成较为密切的产品、服务、信息和通勤联系。可以预见的是，原本城郊分明的关系将越来越模糊，都市区化将成为主流趋势。美国都市区化的实践经验为我国新型城镇化的未来空间战略提供了重要的启示。
（1）新型城镇化应发挥都市区和城市群的空间引领作用。美国经验表明，都市区和城市群是美国社会经济发展核心地域实体，有着强大的集聚效应和辐射效应，带动了更广域的城市化进程。我们在界定了中国都市区之后的研究也发现，劳动力规模对都市区整体经济绩效具有显著的促进作用。针对全国市域的大样本分析也显示，要素向都市区集聚具有更高的经济绩效。与美国成熟的市场经济背景不同的是，我国的都市区化发生在体制转型过程中，政府制度改革仍然是主要的发展动力。因此，我国在新型城镇化时期，应积极借鉴美国都市区的发展经验，把都市区（亦称都市圈）作为未来城镇化的基本空间单元，通过土地制度、住房制度改革、规划结合市场规律引导人口向都市区集聚，增强都市区的集聚效应和辐射效应；并在都市区基础上发展联系紧密、良性互动的城市群，形成更大的规模经济和网络经济效应。
（2）都市区应避免低水平的蔓延，向更有效率的多中心空间模式转型。从美国都市区的发展实践以及区域空间结构的演化理论来看，都市区去中心化后向多中心空间模式转型，并最终达到高水平的均衡状态，这是都市区空间结构演化的必经之路，是降低集聚不经济和凭借规模互借（borrowed size）获取网络集聚效益的两全之策。针对我国市辖区（功能上近似于通勤意义上的都市区）的大样本实证研究也表明，多中心空间结构更有利于城市经济绩效改善，尤其在人口规模较大的都市区，多中心空间结构对经济绩效的促进作用更为明显。中国目前正处于都市区化的起步阶段，集聚不经济带来的“城市病”问题迭出，当务之急是通过空间结构多中心化来化解困境，接纳更多人口，享受更大空间范畴的集聚经济收益，最终达到更高水平的均衡状态。与美国郊区良好的吸引力促进主动郊迁不同，我国都市区空间结构转型多源于中心城区过度拥挤带来的被动疏散，郊区基础设施、服务条件对比中心城区严重不足，很难形成强有力的人口就业次中心集聚区。当前不绝于耳的“摊大饼”式蔓延增长以及新城建设过程中“空城”“鬼城”都是不健康的空间发展方式，我们应该借鉴美国都市区的发展经验，认清当前中国大都市区空间结构现状和所处的阶段，优化提升郊区次中心的基础设施水平，增强次中心的磁极效应主动吸引集聚，引导都市区向更有效率的多中心空间模式转型。
（3）引导中心城市和郊区良性互动，促进中心城市产业结构调整和转型升级。美国中心城市尽管在郊区化过程中流失了不少产业和人口，甚至出现了空心化特征，但其独特区位优势和集聚优势，在建成环境改造完善后，又重新散发魅力，吸引着高收入高技能者回流。同时，中心城市经济功能实现了更新升级，是跨国公司、金融机构、信息文化传播等多种全球化功能的重要节点。我们对东京、纽约、伦敦制造业的研究发现，三大全球城市的制造业部门在空间分布具有明显的圈层特征：总部、信息部门等位于城市中心，而制造环节向都市区边缘地带甚至其他城市转移。美国和发达国家城市的这些经验启示我们，都市区的繁荣依赖于中心城市和郊区的协调发展，中心城市和郊区都是都市区不可分割的一部分，各有比较优势。我国都市区结构调整当前的主要特点是中心城区依然繁荣，但产业结构升级优化面临困境。在都市区化过程中，我国不仅要吸取美国中心城市经济空心化的经验教训，更要结合中国特色，协调好中心城市与郊区新城的关系，做到功能互补，分工协作。在制造业和人口分散背景下，中心城市功能要重新定位，通过旧城更新谋求其更高层次的发展。尤其要助推北京、上海等崛起中的全球城市，利用其优势和资源成为全球的金融中心、文化中心和信息中心，把握着全球的经济命脉，在全球竞争争取话语权。
（感谢北卡罗莱纳州立大学教堂山分校中国城市研究中心宋彦教授以及加州大学洛杉矶分校Evelyn Blumenberg教授为本文提供的帮助。）
[研究资助：国家社科基金重大项目17ZDA068、国家自然科学基金项目41471139、教育部人文社会科学重点研究基地基金16JJD790012、上海哲学社会科学规划课题2014BCK003、国家留学基金委 201706140094]
