文章题目：未来空间规划应进一步彰显科学理念
作者姓名：孙斌栋
作者机构：华东师范大学中国行政区划研究中心，上海，200241
发表刊物：人民论坛《学术前沿》，2020（02）：81-88.
【摘要】空间规划作为对未来城乡发展进行预测和安排的公共政策，需要把握城乡发展规律，而规律获取则离不开科学的研究。为了加强规划的科学性，未来需要重点处理好八个方面的关系：处理好人民福祉与地方政府利益的关系，制度化约束政府价值取向；处理好规划与市场关系，提高规划弹性是规划合法性的关键；均衡不同价值观取向，协调生产、生活、生态空间发展；洞悉集聚经济和集聚不经济的作用机理，处理好集聚与分散关系；把握信息化对空间的影响和机制，处理好信息化与城市化关系；辩证看待中外空间规划理论关系，提炼中国城市空间结构规律；充分利用历史与未来关系，做好规划预测；规划实践与规划研究相互衔接，重视规划研究的学术规范性。
【关键词】空间规划；空间规律；科学性；城市化
科学性是规划的本质要求
现代空间规划不再仅仅是扩大的建筑形态设计，而是对未来城乡发展作出空间上的安排。这里的两个关键词是未来和空间。对未来的安排必定涉及预测，预测的依据是客观规律，而客观规律是需要进行科学研究才能获取的知识。空间是社会经济发展的载体，空间有自身的秩序，同样，空间秩序也只有通过科学研究才能获取。因而，从空间规划属性的这两个核心关键词来讲，科学性是空间规划的本质要求。习近平总书记指出，“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作”，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。对城市发展规律的强调就是对科学性的要求，只有科学的规划，才具有存在的合法性。
规划实践呼唤科学性。在规划编制和管理过程中，拍脑袋决策现象不多了，但凭着热情和经验来作判断的情况并不少见，不求甚解、科学依据缺失的问题依然突出。相比于“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”这一定位来讲，科学性不足带来的问题无论怎么强调都不为过。习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十一次会议研究经济结构性改革和城市工作时指出，要改革完善城市规划，改革规划管理体制。可以说，增强规划的科学性就是改革完善城乡规划的最大任务。
规划的科学属性要求规划必须遵照科学规律，实事求是；不但需要理想和激情，更需要理性和理智。当前规划科学性缺失问题，一方面，体现在规划编制过程中受到了规划实施主体地方政府的干扰；另一方面，是规划原理和规划技术自身的科学性亟待提高。总结一下，处理好以下八个方面的关系对于提高规划科学性至关重要。
人民福祉与地方政府利益关系：政府价值取向的制度化约束
规划作为公共政策是服务于人民利益最大化的。但按照这一要求，一些规划方案看起来明显科学性不够，甚至违背了基本的科学规律，很多情况下是受到了规划编制委托方地方政府的影响，这与政府的价值取向有关。政府本来属性是代表广大居民利益，其行为出发点是人民福祉最大化。但现实中，这一点并不能完全实现。诺贝尔经济学奖得主诺斯曾经提出诺斯悖论，从学术角度对此加以解释。他认为，地方政府行为经常与大众利益诉求不完全一致，这是因为政府也有自身价值取向。我国地方政府绩效考核制就是一个例子。中央政府在改革开放后把一些经济发展决策权放给地方政府，从而调动了广泛的经济发展积极性和主动性，这是积极的一面。但另一方面，在经济绩效占主要考核权重的情况下，地方政府在经济绩效追求过程中有可能会偏离人民福祉最大化的方向，区域间经济不合作、环境污染和社会问题的出现都与此有关。也正是看到了这一点，党中央一直强调，发展一定要以人民为中心，以人民获取最大福祉为出发点。
从政府对规划的影响引发出对规划性质的思考。从某种意义上来说，规划（方案）可以看作是一个（公共）产品，存在供给方和需求方。供给方是规划编制技术队伍，最终需求方是人民群众，需求方代理人是政府。从某种意义上说，政府是实践操作中规划（产品）的需求方和决定方。产品质量固然与供给方水准有关，但也与需求方密切相关。在当前规划市场竞争激烈的环境下，亦即规划产品买方市场情况下，需求方具有决定权，是规划产品水平的主要决定力量。因而，目前国内规划水准提升，最迫切的还是提高需求方水准，政府包括规划管理部门的科学操守、视野、水准是第一位的。如果仅凭规划编制人员一厢情愿的理想和改革规划的激情，得不到规划需求方即规划管理机构认可，是无济于事的。多年以前，一位非常敬业的教授在给一个城市作总体规划之余还尝试作了远景展望规划，希望能从更长远的视角来为城市发展提供空间框架，在当时可以看作是规划的一个创新，但却因为不符合编制规范而不被认可。规划师的热情被泼了一盆冷水。如果规划需求方要求不高，可能会出现规划供给方为了降低成本而导致规划水准进一步缩水的情况。
让政府价值取向围绕人民群众福祉最大化这一中心，不能仅仅靠简单说教，更需要制度规范，应该在地方政府绩效考核中增加相应部分，体现出对政府规划决策的约束和激励。采用什么指标进行考核，需要专门、深入的研究，但目前看来这一事关规划方向的头等大事却没有得到充分关注。同时，需要公众监督。在中国特色社会主义体制下，合适的公众参与是重要的。以往对公众参与呼吁很多，但多数是介绍国外经验，阐述公众参与的意义和道理，设计符合国情的公众参与制度研究却是不多见的。
规划与市场关系：规划弹性是规划合法性关键
科学规划首先要清楚自己能干什么，明确起作用的边界，超越边界的行为不会起作用，是不科学的。规划作为公共政策，是对市场失灵的纠正。不同国家的市场化程度不同，因而政府和市场关系不同，政府作用范围不同，规划边界自然也就不同。超过边界的规划不仅无能为力，甚至会帮倒忙，对社会经济发展造成阻碍。比如，规划中地方政府经常要求能够对未来产业选择作出详细判断，这其实是勉为其难的。多数情况下，对未来产业门类给出的判断越详细越不科学，因为市场经济发展瞬息万变，产业发展预测远不够成熟，最多是原则性、方向性建议，更靠谱的策略是优化本地投资环境，为经济增长点的孕育做基础性工作。目前正在构建国土空间规划体系，一个首要任务是要研究清楚国土空间规划能做什么，在哪些领域可以发挥作用。
规划是以科学预测为前提的，因而预测能力范围也就是规划职责范围。在市场经济主体分散决策体制下，准确的预测是很难的，时空尺度越大，即长时期、大范围空间的预测越困难。一些成熟的市场经济发达国家如德国，往往是对于近期、小尺度建设活动进行规划安排。因而，对小尺度、近期的空间发展，规划可以规定的细一点，对大尺度和长期的规划预测更多是方向上指引。
达到最佳目标的规划方案往往不止一个，实践中选择了哪一种，取决于后期发展变化和需求。我们能做的是保证各种合理方案可能性的存在，即规划要具有足够弹性，在保证不违背规划原则和遵守规划目标的前提下，要适应市场多变需要，这才是规划应该具备的功能。从这个意义上说，规划具备足够弹性是规划合法性的核心。当前对规划弹性研究的重视远远不够，更多的体现为一种标签意义和简单的用地兼容性规定，未来研究潜力巨大。规划实践中，任何一个城市的规划都不应该是一种方案，而应是方案群，具有各自适用条件。在规划实施过程中，规划管理部门需要根据不断变化的市场情况进行动态把控和优化调整，保证城市发展方向不偏离综合收益最大化方向。这个要求非常高，规划管理部门只有深刻洞悉规划方案才能胜任，这对于当前我国规划管理部门是一个巨大挑战。当然，弹性不等于无原则的多变。有些用地功能安排具有一定排他性，一旦开始规划建设，其周边用地功能也基本随之确定了。其次，一些规划前提在一定时期内是既定的，无法改变，比如，环境承载力，这些约束在规划前就要明确固定下来。
[原文系国家社科基金重大项目“中国城市生产、生活、生态空间优化研究”的成果，项目编号：17ZDA068；感谢张婷麟、李琬、王妤、尹春、韩帅帅对本文的贡献]
