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学术前沿 | 从新冠肺炎事件反思规划理论体系变革

发布日期: 2020-06-04   作者:   浏览次数: 22

从新冠肺炎事件反思规划理论体系变革

作者姓名:孙斌栋

作者机构:

1. 华东师范大学中国行政区划研究中心,上海 200241

2. 华东师范大学未来城市实验室,上海 200241

发表刊物:《南京社会科学》

引用格式:孙斌栋.从新冠肺炎事件反思规划理论体系变革.南京社会科学,2020(04):14-19.

 

【摘要】:从新冠病毒肺炎事件可以反思我国未来空间规划理论体系的变革方向。规划应坚持多元、全方位的价值观取向,满足人民全面发展需要。规划编制体系中,应纳入公共卫生、安全、健康等专项规划内容,程序上重视规划方案影响评价,方法上强调规划弹性、定量手段运用和从相关学科吸取营养。在规划的功能性理论构建中,应对城市的规模和结构、密度和紧凑、设施和布局方面加大科学研究力度,加强科学研究规范性,为规划实践提供科学的指导依据。

【关键词】:新冠肺炎;空间规划 ;理论体系;变革;反思

 

一、引言

新冠肺炎事件带给我们的教训和启示是深刻的。尽管公共卫生和应急管理是主战场,但病毒的产生、传播和防疫都与城市空间要素密切相关,包括城市规模、人口密度、空间结构、设施布局,等等。因而,合理的空间规划有助于对传染性疾病的预防和治理工作打下良好基础。在当前国土空间规划体系建设的关键时间点上,反思以往规划体系中存在的短板,谋划未来更加合理、科学的规划体系,对于推进空间治理体系和治理能力的现代化建设具有重要意义。

规划理论作为规划专业知识的积累提炼和规律总结,揭示了隐藏在规划过程背后的涉及到自然、个人、社会的运行秩序(Campbell和Fainstein,1996;Mandelbaum,1996),是规划体系理性化的集中体现,因而从规划理论框架视角来反思既有规划体系的问题有助于纲举目张,抓住未来规划体系变革的关键问题。

规划理论可以分为规划的理论(Theory of planning)和规划中的理论(Theory in planning),前者针对规划过程本身,后者是对规划实践中所运用的具体原理。规划的理论进一步可以分为规范理论(normative theory)和决策理论(decision theory),规范理论涉及规划价值观取向,即规划的目的,阐述规划是为了什么;决策理论则涉及规划编制的程序、内容和方法,即如何编制规划。规划中的理论则主要是功能理论(function theory),覆盖规划编制过程中的所有环节,阐释解决具体规划问题的技术原理,例如,城市应该发展到多大规模,应该具有多高的密度,如何布局最优,诸如此类。这样以来,规划理论可以细分为规范理论、决策理论和功能理论三种类型。以下主要根据理论的三分法框架,反思我们未来规划体系的变革方向。

 

二、 从规范理论角度来看,规划应该考虑全方位的价值取向,强调对人的全面发展需求的满足

规范理论涉及规划价值取向,这是规划的哲学任务(Friedmann,2008),价值取向决定了规划师开展规划实践的哲学观。理论上,规划应权衡经济、政治、文化、社会、生态各方面的利弊得失,实现综合效益最大化,满足人的全面发展的需要。但在实践中,往往很难统筹,在特定历史阶段突出强调某一个价值观。首先,我国规划作为政府行为,无论在哪一个阶段都集中体现了政治意志。这既包括国家大政方针的贯彻,也反映了规划所涉及城市政府的偏好。其次,改革开放以来,在上个世纪,规划为经济发展服务多一些,保障了经济建设对于土地和空间的需求,微观上则集中体现在土地批租的容积率指标界定上。但对于其他价值观却重视不足。近年来,随着党中央关于生态文明建设的倡导以及对于人民群众生活环境的关心,对环境保护和生态效益的关注在规划中得到了空前重视,使我国发展整个上了一个台阶。

相比较而言,社会效益得到关注还不够,而这恰恰是规划最应该关注的价值观。因为,经济效益有市场力量在代表,生态效益涉及所有人基本生存条件,而社会效益强调的是对市场经济中容易受到忽视的弱势群体的权益,最需要规划这种公共政策工具来纠正市场失败,按照Friedmann(2008)的定义,这属于规划理论的适应任务(The Task of Adaptation),即帮助规划实践适应现实世界的约束,在城市和区域重构过程中追求社会正义和包容。西方发达国家规划趋势体现了这一点,社会公平在规划研究中占据了越来越重要地位,规划工作者主要任务是帮助弱势社区和弱势群体,使他们得到基本的公共服务。

除了理论界呼吁较多的空间正义外,安全、健康、幸福这些广义的社会价值观被关注的程度也远远不够。这次新冠肺炎事件中表现出来的医疗设施不足和应急医院的临时建设,反映出既有规划体系在健康维护和传染病防治方面的未雨绸缪工作做的不够。但其实,现代城市规划产生的思想启蒙之一就是英国的公共卫生运动。1854年伦敦鼠疫蔓延被发现是源于供水设施欠缺导致的水源不洁,进而推进了城市基础设施改善,并最终成为城市规划诞生的一个重要启蒙。但遗憾的是,这些教训被逐渐忘却了。今天的城市规模普遍比历史上更大,情况更复杂,面临风险也越多。一旦有风吹草动,如果处理不当就会酿成威力不小的负面事件。

 

图1 1854年伦敦霍乱地图

注:图中黑色柱状高度反映了街区中因霍乱死亡的人数

图片来源:John Snow

 

马斯洛需求理论提及人的需求从低到高依次分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求(霍瑟萨尔,2011)。涉及生死存亡的健康可以看作是生理需求,传染病带来的危险属于安全需求范畴,幸福则可归为层次较高的尊重需求和自我实现需求。在人的全面发展中,安全、健康和幸福或者是基本前提或者是最终目标。因而,理性的规范理论体系应该对人类核心价值观有全面的关注,政治、经济和生态之外的价值观容易被忽视,但规划却始终不应忘记,更不能厚此薄彼。不管外部环境如何变化,规划专业人员都应该秉承冷静思考,始终坚持把满足人的全面发展的全方位价值观取向作为自身的道德操守。

前面提及,规划作为政府行为首先贯彻政府意志,因而规划实践中的价值观取向深受政府影响。诺斯悖论告诉我们(North,1992),尽管政府作为大众的代表应该以人民福祉最大化为目标,但政府也有自己独立价值取向。在我国突出体现为对不正确的政绩观的追求。片面追求经济绩效会偏离人民福祉最大化的方向,对社会公平、安全、健康的重视不够都与此有关。通过制度建设,在政府绩效考核中增加相应约束和激励是解决这一问题的根本出路。

 

三、从决策理论角度出发,规划编制应纳入更多的专题规划,规划程序应更加完整

决策理论关注如何编制规划,具体包括应该编制哪些内容,编制程序,技术方法支撑,不同社会主体扮演的角色,等等。在这方面规划工作者已经提出很多建设性意见。本文主要强调以下几个方面。

首先,伴随价值观包容化,规划体系中应增加有关公共卫生、防疫安全、空间公平、健康幸福等方面的专项规划或专题研究。“多规合一”不仅仅是城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划的整合,也应该包括与空间有关的专项规划的纳入。从新冠肺炎这件事来说,病毒传播与人口空间分布状态密切相关,近距离接触是感染病毒的最大风险。病毒的检测和后期治疗的效率则与卫生医疗设施配置标准和空间布局相关。甚至有规划工作者针对新冠肺炎事件提出对菜市场布局的建议(郑德高,2020)。这些内容都应该在规划体系里体现。除此之外,针对党的十九大报告提出的,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,规划体系还应与时俱进,增加空间公平、健康幸福等方面的专项规划或专题研究。这才能实事求是地满足人民群众的真正诉求,体现规划以人民为中心的觉悟。伴随专项规划合法化,相应的技术标准制定也要跟上。比如,如何界定安全城市、公平城市、健康城市、幸福城市?有哪些指标构成?这些指标达到何种程度才算达标?这些工作都是新时代规划体系面临的重要任务。 

其次,规划应增加弹性。以往规划弹性指的是,市场发展难以预测,为了应对不确定性的市场发展,规划用地应增加兼容性。本文这里的弹性是指规划不仅要考虑正常社会状态的需求,也要针对非正常紧急状态的情境有充分的考虑,做到平战结合。新冠肺炎是一个突发事件,类似的应急管理还包括战争、地震、火灾等,在既有体系里有这方面相关内容,但非常简略,一旦小概率事件发生,如何在空间上组织应急管理行动,如何事先在用地空间上未雨绸缪,都需要深入和细致的研究。

第三,增加规划的影响评价。如果真的增加了相关的专项规划,问题就真的解决了吗?一个具体的规划往往包含规划目标,以及空间布局方案和配套措施。我们常常会困惑于这样一个问题,这些方案和措施真的能实现前述目标吗?能在多大程度上实现呢?举一个现实中的例子,几乎所有城市都经过规划,包括交通规划,但为什么那么多城市(如果不是所有城市的话)仍然拥堵呢?为了弥补目标与方案措施之间的逻辑缺陷,开展相关目标实现程度预评估或者规划方案影响评价是必不可少的。

第四,规划编制技术应强化定量化。规划作为一门复杂科学,规划理论大量的还是基于定性的表述和论证。针对精细化社会管理需要,加强定量化技术应用是未来规划必须面对的挑战。这次新冠肺炎事件中,大数据等多元数据在病毒扩散的预判、人口移动的定位跟踪中,都得到大量运用,为防疫工作高效开展提供了有力的工具,也体现了定量化和数据化的重要性。规划中定量化应用还不仅仅是地理信息系统在国土空间规划编制中的不可或缺性,对于城市问题的挖掘和深度分析、规划方案的比较和制定、规划前景的模拟,都需要定量化技术的加强。

第五,规划要积极从兄弟学科吸取新思想新理念新方法。规划本质上是一门应用学科,把各学科知识转化为实践行动。跨学科、交叉学科的特征决定了规划应该掌握兄弟学科知识。Friedmann(2008)称之为规划理论的引介任务,即将其他领域的概念和知识引入规划领域,并使其在规划及其实践中得到应用。从我国目前情况看,规划对城市地理学一直借鉴较多,对社会学、公共政策、经济学也比较关注,尽管还很不够。对于公共卫生、安全、应急、健康方面则了解较少。在新冠肺炎之后,规划体系里如果增加了公共卫生、社会安全、应急管理、健康幸福等一系列专题规划,势必在规划知识体系里增加相应学科的学习。

 

四、从功能理论视角分析,规划理论的内涵亟待丰富,科学性亟待提高

功能理论是关于空间优化的原理,是空间设计方案所要遵守的依据,也是规划科学性的主要体现。相比较而言,这方面规划理论还十分欠缺,科学性有很大提升空间,对规划科学性的质疑也主要是针对这一领域。

 

(一)规模和结构

城市规模和基本空间结构是规划要回答的首要问题,也是最具有争议性的话题。这次新冠肺炎病毒事件再次引发了对城市发展方针的讨论。单从疫情防治需要出发,规模大的城市进行疫情防治的难度显然更大,因而有学者借此提出应该发展中小城市;也有学者从不同价值观权衡角度出发,认为大城市仍然是经济效率首选,疫情防治更应从公共卫生和应急管理角度出发。类似大小城市之争已经讨论很多年了,从某种意义上来说,是经济效益和其他价值观孰轻孰重的权衡问题。针对伦敦大城市病,历史上相继出现了花园城市、卫星城、新城、有机疏散等规划概念,但主要还是出自规划师的美好理想,其科学性论证始终没有得到解决,以至于到今天还没有统一思想。

 

图2 霍华德的田园城市概念示意图

图片来源:维基百科

 

规模和结构是密切相关的两个命题。理论上,当一个城市规模过大带来的集聚不经济超过集聚经济时,就有可能出现人口和就业的扩散,规模命题从而成为结构命题。继承于规划工作者为人类创造美好生活的传统,我们一直在探索一种达到各种价值取向均衡的城市发展方针。一个可能的方向是兼顾大城市和小城市优点的多中心结构,空间单元地理上有所分离,降低集聚不经济,同时又高度临近,借助高效便捷的交通和信息网络可以实现网络化的集聚经济效应,也就是Alonso(1973)所提出的规模互借效应(borrowed size effect)。为此,我们展开了一系列研究,从城市市区、市域、城市群、国家等不同空间尺度,探索多中心空间结构的经济、社会、生态、交通绩效,检验多中心战略的合理性,尝试为国土空间规划提供参考依据。

我们的研究显示在我国城市市区尺度,多中心的就业分布较单中心的结构具有更高的劳动生产率,而且城市越大,这一效应越明显,互联网渗透率越高,这一效应也会更大,从某种程度上印证了规模互借效应的存在(Zhang,Sun 和Li,2017)。多中心结构也有助于降低城市居民平均通勤时耗,支持了对集聚不经济缓解的假说(Sun等,2016;尹春等,2018)。城市市区多中心结构具有更好绩效的结论是比较稳健的,但实践中这一转变的自我实现是很难的,城市往往会过大而不会过小(奥莎利文,2008)。今天我国超大城市中公共设施资源过度集聚于中心城市的格局是计划经济时期造成的,因而也必须借助政府力量和规划调控实现合理的空间结构转型。在具体措施上,宜以功能调控为主,而不是简单的调控人口规模(李晓江,2020)。

地理空间结构具有很强的尺度敏感性,在超越市区的市域尺度,我们的研究成果显示了与市区不一样的结果,平均来看,城市规模分布的单中心结构会带来更高的劳动生产率,即市域内的生产要素向市区集聚会有更好的经济绩效(Li和Sun,2019)。不过根据城市劳动力规模不同,上述结论具有较大异质性,100万以下和300万以上劳动力的城市,单中心确实更有助于提高劳动生产率,但100-300万劳动力规模之间的城市,多中心结构具有更佳经济绩效(孙斌栋,李琬,2016)。而且,市域的单中心结构与更低的地区收入差距显著相关(Sun等,2019),但多中心分布更有利于降低碳排放浓度(Sun等,2020)。市域内空间结构规划应该基于以上不同价值取向权衡和城市具体实际情况来决定。

我们还在更大的空间尺度检验了多中心空间结构的经济绩效。在我国城市群尺度上,多中心的城市规模分布具有更好的经济绩效(孙斌栋等,2019)。最新的工作论文显示,城市之间的规模互借和分工协作是多中心城市群具有最佳经济绩效的重要机制;在国家尺度,对全球100多个主要国家为样本的计量分析显示,符合Zipf法则的城市规模分布的经济绩效最佳,即过于单中心和过于多中心都不好,存在一个最佳状态,这或许就是大中小城市和小城镇协调发展的一种状态。

 

(二)密度和紧凑

密度是规划中确定的另一个基本技术指标。相比于欧美发达国家,我国城市中人口密度要高的多,这与我国人均可利用土地资源紧张有很大关系。但从传染病防控角度来看,在所有其他条件包括应急管理能力一样情况下,人口密度高情境中,人与人之间接触可能性大,感染飞沫传染型病毒机会更多。已经有不少学者反思我国目前城市过高的建设密度和高层建筑带来的工程造价问题、消防安全问题,并指出不合理的土地财政是导致畸形发展的主要原因(李晓江,2020)。

但不少经济学者坚持高密度发展,认为紧凑是集聚经济来源。其实,过高密度会带来集聚不经济,这方面即使在主流经济学中也是得到认可的,只是对于集聚不经济研究不足,对于多高密度才会导致得不偿失还认识不够。经常有人以西方发达国家倡导紧凑发展作为证据,其实西方发达国家尤其是北美国家,其现实密度比我们低的多,为了建设宜居社区,解决低密度郊区化蔓延问题,提出了紧凑发展的理念。但我们国家城市密度已经很高,我们的一系列研究显示,我国已经有城市其人口密度可能已经过高,不利于空气质量、身心健康和个人幸福感的提升,适度紧凑更加适合我国实际。

从空气质量角度来看,北美国家低密度蔓延郊区化带来大量私家车出行,人均碳排放量大,空气污染严重。倡导紧凑发展可以使居民之间以及与公共设施之间距离缩小,减少机动车出行,从而降低碳排放和空气污染。但过于紧凑则会适得其反,交通拥堵加剧会带来污染加剧;更重要的是,过度紧凑会导致单位城市建成区面积上集聚更多的机动化工具,污染浓度自然升高(Clark等,2011),城市居民深受其害。我们针对上海的研究发现,高密度社区的PM2.5浓度也更高,印证了这一观点(Han和Sun,2019)。

从健康角度来看,过高密度可能会带来更大的肥胖可能性。西方发达国家提出紧凑发展的逻辑在于,通过减少小汽车出行增加体力消耗型出行从而降低肥胖风险。但当密度很高情境下,继续提高密度带来的交通方式转换效应会边际递减,而且高密度发展模式会因运动空间减少反倒会增加肥胖概率。我们已经取得过高密度城市或社区与肥胖概率正相关的证据,即一般性理论框架应该是密度与肥胖呈U型相关,过低和过高密度都不利于健康(孙斌栋等,2016;Sun,Yan和Zhang,2017;Sun和Yin,2018)。

从主观幸福感角度来看,适度紧凑更有利于提高居民幸福感。如果说低密度会导致个体交往少而降低幸福感,但密度过高却也会因环境嘈杂、拥挤和不安全感而降低个体幸福感。我国城市已经显示出高密度降低幸福感的迹象(林杰和孙斌栋,2017)。

 

(三)设施和布局

公共设施配置和布局是规划基本任务。已有规划工作者提出很多好的建议,包括源头上控制具有活禽交易市场的分布,预留更多弹性空间包括绿地来满足非常时期所需,提倡街坊制以便于应急管理,在社区层面考虑健康生活圈打造,等等。本文择其重点强调,我们的城市尤其是一线城市中,医疗卫生空间、绿化空间、运动休闲空间欠账太多。

大城市就医紧张问题平时就已经很突出了,排队候诊时间长,得不到床位的情况比比皆是,更不用说碰到防疫这种紧急事件了。一方面,我们看到医院里拥挤不堪,过道中都住满了急诊病人,另一方面,医院周边商铺鳞次栉比,医院空间扩大真的就这么难吗?恐怕是经济利益考虑超过了对公众健康的关心。新加坡这次防疫工作经验之一是,有着数量庞大、空间分布均衡的基层诊所。建议吸取这次新冠肺炎教训,在城市中安排足够的医疗卫生空间,考虑到应急突发事件,还要安排备用空间。在空间布局上,规划建设具有多样化功能的15分钟生活圈,使得居民方便就近就医、购物、生活。

目前我国大城市中普遍是钢筋混凝土森林,绿化空间不足,超大城市尤甚,没有体现出人与自然和谐。规划中应增加绿地配置,尤其是提高居民到绿地可达性,单纯的人均绿地指标会掩盖真实问题。绿地空间重要价值首先在于具有弹性空间特征,平时是赏心悦目的绿化,紧急时用于避难和防疫,甚至可以改为应急医疗场所。其次,绿地是应对生态灾难的缓冲地,是海绵城市和韧性城市建设的物质基础。第三,绿化具有空气净化、心理压力缓解和视觉美化效应,这些都得到学术上的论证,绿地也是人们日常休闲活动场所,对提高居民主观幸福感具有重要价值。

我国城市中运动空间太少,与欧美国家差距很大。加拿大向市民开放大量的免费运动设施,美国几乎所有公立中小学操场对公众开放。而我国居住区附近运动空间奇缺,中小学生放学后无处开展体育运动的情况十分严峻,但却迟迟得不到解决。运动是健康重要保障,是增强免疫力抵抗病毒感染的重要方式,也是人力资本的重要支撑。提倡运动符合健康中国战略、教育强国战略,也是人力资本是第一资本的时代要求。希望通过这次事件后的总结能够彻底解决运动空间不足的问题。

 

(四)应用和科学

规划领域中有价值的功能理论发展不尽如人意,安全城市、健康城市、幸福城市方面更是缺少成熟理论指导。功能性规划理论应该来自基于规划实践的科学研究,科学研究的目的就是为了给实践工作提供有用的知识。功能性理论缺乏不仅在于规划本身的复杂性和跨学科性,还在于规划领域在科学研究的态度和范式方面存在的不足。一是理想色彩浓,理念宣传多,科学的实证研究少;应该怎样做谈的多,为什么这么做涉及的少。规划不仅仅是理想,更是科学。高大上的道理人人都懂,不需要把过多的精力和注意力放在这上面,更重要的是提供科学依据。二是浅尝辄止多,深入的科学研究少。经常是一个命题提出后,大家蜂拥而上,赶热点,凑人气,后续就没有动静了。这次新冠肺炎事件中,几乎所有学科领域的学者都在发声,规划领域中各个方向学者也都在积极献策。一方面体现了大家责任感,是好事,但另一方面也希望,事后有人能够继续聚焦研究这一命题,而不是昙花一现。三是知识有用与否取决于是否符合客观规律,而科学规律的获取离不开科学研究的规范性。在这方面,国内不少学科距离科学研究范式差距较大,不在少数的科研人员并不理解科学研究的本质是创造新知识,这其实是我国科技创新最大的阻力,也是赶超发达国家必须解决的问题。科学研究往往局限在简单现象描述,纯粹的思辨,或满足于案例分析,而科学研究最核心的工作是探寻因果关系规律,实践的复杂性在很多时候远远超出了简单的直觉认知。个案研究和个性特征的挖掘是必要的,但能上升为科学规律的就一定是共性。只有个案研究对个体的深入剖析和大样本对共性的捕捉一起才能完成科学规律的获取。

世界强国有一个共同特点,在一个健康的科学界里,学者应该根据社会经济发展需要、自己偏好和优势,长期跟踪研究某一个相对固定的方向,持之以恒,积累知识,成为这个方向真正的专家,国家和社会需要时可以随时出力。一个事件发生后在某个领域的众说纷纭,其实反映出在这个领域我们缺乏科学权威,缺乏真正专家。每个学科都有自己价值,都会有机会为国家发展贡献自己一份力量,但不会总是热点。学者要甘于坐冷板凳,积累真知灼见,不要被热点牵着鼻子走。政府和科学界都应该提倡这种风气,我们需要的不是无所不知的大家,而是具有深刻洞见的专家。否则,劣币驱逐良币,贻害无穷。

规划作为一个实践性很强的工作,其科研目的在于指导实践,那么还需要发表论文吗?意义在哪里?这就涉及到全社会目前讨论的热点,如何看待科研考核破除唯论文。问题不在于论文,而在于唯。论文只是科研工作一个环节,不是唯一,所以科研考核不能唯论文,还要看其他环节比如应用。但学术论文又是科学研究不可或缺的,是不可替代的。首先,其意义首先在于对科学发现的真伪检验。以规划为例,规划中的科学研究成果在经历检验之前能用吗?科学吗?可靠吗?这些都需要检验。而发论文是最佳的检验过程。经过全世界最适合的同行审稿人鉴别可以初步得到检验,发表后可以在全球范围内得到进一步检验,应该说没有更好的方式可以像论文这样来检验一个科学发现的真伪和价值。如果科学发现能够经得住检验,站得住脚,可以暂时性地被认可为真理性认识,用于指导实践。当然,这一检验过程有效性还取决于同行是否是真的专家,这里就涉及到论文期刊质量了。通常意义上,所谓高质量期刊就是在同行评审环节中更加具有针对性,更加有效。也有不少期刊浑水摸鱼,降低了同行把关门槛,因此我们提倡高质量期刊论文,但这不一定是影响因子高的期刊。发表论文的意义还在于交流,使全人类知识积累减少弯路,少做重复工作,加快全球科研进展。最后,发表论文也是全人类共享知识过程,惠泽社会。

 

[本文系国家社科基金重大项目“中国城市生产、生活、生态空间优化研究” (17ZDA068)、国家自然科学基金项目(41901184)、教育部人文社会科学研究规划青年基金(20YJCZH233)和中国博士后面上项目(2019M650080)资助成果]